Większe zaliczki dla zbrojeniówki. Budżet MON na celowniku NIK [ANALIZA]

W MON w 2023 r. funkcjonowało 92 dysponentów środków budżetu państwa, z tego: dysponent części budżetowej, czyli minister obrony narodowej, 2 dysponentów drugiego stopnia (Dowódca Garnizonu Warszawa i Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych), 26 dysponentów trzeciego stopnia podległych bezpośrednio ministrowi obrony narodowej (w tym Dyrektor Generalny Urzędu MON) oraz 63 dysponentów trzeciego stopnia podległych dysponentom drugiego stopnia (59 podległych Szefowi Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych i 4 podległych Dowódcy Garnizonu Warszawa).

Wydatki budżetu państwa  w części 29 zostały zrealizowane w kwocie 97,08 mld zł, co stanowiło 100% budżetu po zmianach wynoszącego 97,115 mld zł oraz 100% planu według znowelizowanej ustawy budżetowej wynoszącej 97,125 mld zł. Podział tych kwot w rozbiciu na działy i rozdziały budżetu przedstawia tabela nr 1.

Najbardziej rzuca się w oczy wzrost wydatkowanych środków z tej części budżetu w porównaniu do 2022 r., w którym wydano 57,978 mld zł. Stanowi to, aż 70-procentowy wzrost. Równie ciekawie wygląda podział wydatków z 2023 r. w podziale na grupy (rysunek nr 1).

Wynika z niego, że wydano:

• 42,5 mld zł na wydatki majątkowe, co stanowi 43,8% wydatków;
• 7,897 mld zł na wydatki bieżące, co stanowi 39% wydatków;
• 12,699 mld zł na świadczenia na rzecz osób fizycznych, co stanowi 13,1% wydatków;
• 3,983 mld zł na dotacje i subwencje, co stanowi 4,1% wydatków.

Z punktu widzenia odbudowywania zdolności bojowych WP najistotniejsze wydatki zawarte były w trzech podstawowych planach.

Na Plan Modernizacji Technicznej (PMT) wydano 28,755 mld zł, w tym:

• 26,179 mld zł na zakupy inwestycyjne z wydatków majątkowych;
• 1,641 mld zł na remont sprzętu wojskowego;
• 0,49 mld zł na zakupy sprzętu i uzbrojenia z wydatków bieżących;
• 0,231 mld zł na dotacje celowe;
• 0,017 mld zł na współfinansowanie programów NATO i UE.

Na dzień 31 grudnia 2023 r. w PMT ujęto do realizacji 730 zadań, czyli o 154 mniej w porównaniu do liczby zadań ujętych w PMT na dzień 1 stycznia 2023 r., czyli 884. Głównymi przyczynami redukcji liczby zadań była m.in. rezygnacja z ich realizacji z uwagi na brak potrzeby uzyskania danego sprzętu lub zmianę sposobu zabezpieczenia potrzeb, zmiana harmonogramów rzeczowo-finansowych i wskazanie przez realizatorów zadań niemożności pozyskania sprzętu w 2023 r.

Na Plan Zakupów Środków Materiałowych (PZŚM) wydano 5,475 mld zł, w tym:

• 3,192 mld zł na zakupy środków bojowych;
• 1,092 mld zł na zakupy umundurowania i wyekwipowania;
• 0,89 mld zł na zakupy materiałów pędnych i smarów;
• 0,239 mld zł na zakupy produktów żywnościowych;
• 0,061 mld zł na zakupy medycznych środków materiałowych.

Na dzień 31 grudnia 2023 r. w PZŚM ujęto do realizacji 338 zadań, a zatem o 35 mniej w porównaniu do liczby zadań ujętych w PZŚM na dzień 1 stycznia 2023 r., czyli 373. Przyczyną zmniejszenia liczby zadań było m.in. unieważnienie postępowań przetargowych, odstąpienie od realizacji umów, rezygnacje z pozyskania określonego asortymentu środków bojowych i materiałowych.

Na Plan Inwestycji Budowalnych (PIB) wydano 4,941 mld zł, w tym:

• 4,287 mld zł na inwestycje budowlane narodowe;
• 0,846 mld zł na inwestycje realizowane w ramach NSIP wydatkowane przez Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego.

Na dzień 31 grudnia 2023 r. w PIB ujęto do realizacji 833 zadania, czyli o 43 więcej w porównaniu do liczby zadań ujętych w PIB na dzień 1 stycznia 2023 r., czyli 790. Przyczynami zwiększenia liczby realizowanych zadań były m.in. formowanie nowych związków taktycznych i wprowadzanie na wyposażenie Sił Zbrojnych RP nowego sprzętu wojskowego.

Na dzień 31 grudnia 2023 r. w Planie inwestycji NSIP ujęto do realizacji 99 zadań, czyli o 6 zadań więcej w porównaniu do liczby zadań ujętych w PIB na dzień 1 stycznia 2023 r., czyli 93. Główną przyczyną zwiększenia realizowanych w 2023 r. zadań było zabezpieczenie dodatkowych potrzeb i zdolności w ramach realizowanych projektów inwestycyjnych na rzecz Centrum Szkolenia Sił Połączonych (Joint Force Training Centre).

W ramach wydatków bieżących największe kwoty zużytkowano:

• 10,41 mld zł na uposażenie żołnierzy zawodowych;
• 7,295 mld zł na zakup materiałów i wyposażenia;
• 4,322 mld zł na zakup usług remontowych;
• 3,406 mld zł na zakup pozostałych usług;
• 3,310 mld zł na wynagrodzenia pracowników.

Warto odnotować, że z wydatków majątkowych w 2023 r. przeznaczono 10,6 mld zł na wpłatę na Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Początkowo planowano przeznaczyć na to 9,9 mld zł, ale w październiku i listopadzie przekazano do Funduszu dodatkowy 1 mld zł.

Do początku 2022 r. istniał Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, który był funduszem zatwierdzanym przez parlament razem z Ustawą budżetową. Po zakończeniu roku kalendarzowego plan finansowy tego funduszu był kontrolowany przez NIK, a informacja na temat wyników kontroli była publikowana. Ustawą o obronie Ojczyzny fundusz ten został zlikwidowany, a jego miejsce zajął Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Jego prowadzenie zostało powierzone Bankowi Gospodarstwa Krajowego. Niestety spowodowało to, że jego plan finansowy i jego realizacja stały się na razie niejawne. Informacje na jego temat są przekazywane tylko parlamentarzystom na posiedzeniach niejawnych komisji. Również NIK prawdopodobnie nie będzie kontrolowała tego funduszu.

Powoduje to brak przejrzystości realnych polskich wydatków na obronność. Nie można porównywać tylko samej realizacji budżetu państwa w poszczególnych latach bez dołączania wydatków z Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych i Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, ponieważ porównanie to nie jest miarodajne. Wpłaty z budżetu MON na Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych w skrajnych przypadkach mogą powodować podwójne liczenie wydatkowanych środków. Raz wydatkiem obronnym jest przelew z budżetu MON do Funduszu, a drugi raz wydatkiem obronnym jest sfinansowanie przez Fundusz zakupu sprzętu wojskowego za te środki.

W 2023 r. Agencja Mienia Wojskowego otrzymała dotację w wysokości 1,613 mld zł, przeznaczoną głównie na zabezpieczenie mieszkaniowe żołnierzy i funkcjonariuszy. Z kolei na utrzymanie wojskowych uczelni MON przeznaczył 1,297 mld zł.

Osobną grupą dotacji były te przyznawane corocznie przedsiębiorcom na pokrycie kosztów utrzymywania w czasie pokoju mocy produkcyjnych, naprawczych lub usługowych niezbędnych do realizacji zadań na rzecz Sił Zbrojnych w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub w czasie wojny. Zadania te wynikały z Planu zabezpieczenia i były nakładane na przedsiębiorców w drodze decyzji administracyjnych wydawanych przez ministra obrony narodowej. W 2023 r. minister udzielił dotacji 71 przedsiębiorstwom w łącznej wysokości 0,225 mld zł.

Przeciętne zatrudnienie w przeliczeniu na pełne etaty w 2023 r. wyniosło 170 377 osób. Wśród nich było 124 772 żołnierzy i funkcjonariuszy oraz 45 605 pracowników cywilnych. Podział wspomnianego zatrudnienia w ostatnich latach przedstawiają tabela nr 2 (w odniesieniu do żołnierzy i funkcjonariuszy) oraz tabela nr 3 (w odniesieniu do pracowników wojska).

Liczba żołnierzy powołanych do zawodowej służby wojskowej w 2023 r. wyniosła 25 190 i była wyższa o 11 448 (83%) od liczby żołnierzy powołanych w 2022 r. (13 742). Natomiast liczba zwolnień z zawodowej służby wojskowej w 2023 r. wyniosła 9168 i była wyższa o 180 od liczby zwolnień w 2022 r. (8988).

Przy tej okazji należy zwrócić uwagę, że pomimo wzrostu liczebności żołnierzy ze służby odeszło ponad 9 tys. wyszkolonych żołnierzy, a powołano ponad 25 tys., ale w większości wymagających jeszcze wielu lat szkolenia.

Ogólnie liczba żołnierzy zawodowych w 2023 r. zwiększyła się o 16 022, a na dzień 31 grudnia 2023 r. wyniosła 134 362, w tym:

• 59 421 szeregowych;
• 52 233 podoficerów;
• 22 574 oficerów;
• 134 generałów.

W 2023 roku średnie uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami i miesięczną równowartością dodatkowego uposażenia rocznego ukształtowało się na poziomie 7 370 zł, a w poszczególnych korpusach kadry wyniosło:

• szeregowi – 5931 zł;
• podoficerowie – 7757 zł;
• oficerowie młodsi – 8584 zł;
• oficerowie starsi – 12 009 zł;
• generałowie – 19 211 zł.

Liczba żołnierzy w Terytorialnej Służbie Wojskowej w 2023 r. wzrosła o 3215, czyli o 10,1% w porównaniu z 2022 r., i wyniosła 34 945 (w tym 27 953 szeregowych, 5829 podoficerów i 1163 oficerów). Liczba żołnierzy, którzy wstąpili do TSW w 2023 r., wyniosła 13 002, natomiast liczba odejść wyniosła 9 792 (w tym do zawodowej służby wojskowej wstąpiło 950 żołnierzy).

Do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w 2023 r. wstąpiło 34 384 żołnierzy, a w ramach aktywnej rezerwy służbę pełniło 997 żołnierzy. Do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w Wojskach Obrony Terytorialnej w 2023 r. wstąpiło 140 szeregowych.

Średnioroczny stan zatrudnienia pracowników resortu obrony narodowej wyniósł w 2023 r. 45 403 osób (dla porównania, w 2022 r. wyniósł 45 492). Faktyczne zatrudnienie pracowników w resorcie na koniec 2023 r. wyniosło 47 110 osób (w porównaniu do 45 630 osób na koniec 2022 r.).

W 2023 r. na świadczenia w ramach zaopatrzenia emerytalnego wydatkowano 9,919 mld zł, w tym:

• 7,221 mld zł na emerytury wojskowe dla przeciętnie 109 489 emerytów wojskowych (przeciętna wysokość świadczenia wynosiła 5281 zł);
• 1,938 mld zł na renty rodzinne dla przeciętnie 38 287 świadczeniobiorców (przeciętna wysokość świadczenia wynosiła 3962 zł);
• 0,528 mld zł na renty z tytułu niezdolności do pracy dla przeciętnie 9710 rencistów (przeciętna wysokość świadczenia wynosiła 4285 zł).

Warto odnotować wskazaną przez NIK jako niegospodarność realizację szybszych przedpłat przez MON, niż wynika to z zawartych umów.

W wyniku kontroli w Agencji Uzbrojenia stwierdzono, że w 2023 r. niecelowo dokonano wydatków na łączną kwotę 1,87 mld zł, na trzy umowy realizowane w ramach Programu Foreign Military Sales (FMS) oraz na jedną zawartą z kontrahentem polskim bez uzyskania z tego tytułu efektów dla Skarbu Państwa. Przyspieszenie płatności na realizację tych umów zostało poprzedzone zatwierdzeniem przez ministra obrony narodowej korekt PMT w zakresie określonym wnioskami szefa Agencji Uzbrojenia o dokonanie zmian płatności realizowanych umów.

W przypadku jednej z trzech umów FMS z własnej inicjatywy zawarto modyfikację do umowy umożliwiającą przyspieszenie płatności z 2024 r. na 2023 r. w wysokości 1,294 mld zł. W odniesieniu do płatności z tytułu dwóch pozostałych umów FMS przyspieszono wypłatę zaliczek w łącznej kwocie 0,074 mld zł, które miały zostać wypłacone do dnia 15 marca 2024 r. Natomiast w odniesieniu do umowy z kontrahentem polskim płatność w wysokości 0,5 mld zł również miała nastąpić w 2024 r. Według NIK we wszystkich czterech przypadkach przyspieszenie płatności nie wiązało się z uzyskaniem jakichkolwiek efektów dla Skarbu Państwa i wynikało z inicjatywy polskiej.

NIK wskazała, że:

zgodnie z zasadami programu FMS, płatności co do zasady są dokonywane do dnia 15 marca, 15 czerwca, 15 września oraz 15 grudnia. Są one poprzedzane wezwaniami do zapłaty przesyłanymi przez stronę amerykańską, które mają zabezpieczyć finansowo kolejny okres, przykładowo formularz przesłany do 15 października z datą płatności do 15 grudnia zabezpiecza okres styczeń-marzec. Tym samym płatności dokonywane poza tymi terminami powinny wiązać się z innymi korzyściami dla strony polskiej lub być determinowane wnioskami strony amerykańskiej zweryfikowanymi przez AU pod kątem ich zasadności (np. potrzeb zgłoszonych przez dostawców). W odniesieniu do umowy z kontrahentem polskim, przyspieszenie płatności z jej tytułu również powinno być oparte na uzasadnionych potrzebach, które muszą być weryfikowane pod względem korzyści dla Skarbu Państwa.
Najwyższa Izba Kontroli

Ogólna wartość zaliczek udzielonych w 2023 r. w ramach części 29 budżetu państwa wyniosła:

• 18,52 mld zł dla przyszłych dostaw uzbrojenia i sprzętu wojskowego, w tym dotyczących wsparcia i eksploatacji w ramach umów zawartych w programie Foreign Military Sales oraz remontów i modyfikacji w ramach PMT;
• 0,281 mld zł dla inwestycji budowlanych.

Ogólny stan nierozliczonych zaliczek na ten cel na koniec 2023 roku wyniósł 55,037 mld zł, w tym:

• 54,42 mld zł dla przyszłych dostaw uzbrojenia i sprzętu wojskowego oraz remontów i modyfikacji w ramach PMT;
• 0,671 mld zł dla inwestycji budowlanych.

Problem zaliczkowania produkcji zbrojeniowej i przyspieszania płatności jest tematem wieloaspektowym i posiada tylu zwolenników, co i przeciwników. Jednak nawet nie oceniając tego warto odnotować, że do końca 2023 r. wydaliśmy ponad 54 mld zł na sprzęt, którego jeszcze nie otrzymaliśmy.

Warto również odnotować, że rośnie wartość zaliczek wypłacanych przez Agencję Uzbrojenia dla polskich kontrahentów, co ilustruje rysunek nr 2.

Reasumując, informacja o wynikach kontroli Wykonanie budżetu państwa w 2023 roku w części 29 – Obrona Narodowa jest bardzo ciekawa i zawiera interesujące podatnika informacje. Niestety nie ma analogicznego dokumentu dotyczącego wykonania planu finansowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. A Fundusz ten na zakupy uzbrojenia przeznacza obecnie już dziesiątki miliardów zł. Bez łącznej wiedzy dotyczącej obu źródeł finansowania polskich wydatków obronnych bardzo ciężko jest ocenić je za 2023 r. Podobnie trudno jest ocenić tegoroczną realizację tych wydatków i planowaną na 2025 r. Poprzednia opozycja, a dzisiejsi rządzący protestowali przeciw takiemu sposobowi wydatkowania funduszy państwowych, słusznie uważając, że nie jest to transparentna sytuacja. Niestety pomimo zmiany opozycji w rządzie nie widać zapowiadanych zmian.