Spór o 2 % PKB. Zwiększenie wydatków na obronę, czy komplikowanie zasad finansowania armii?

W stanowisku przesłanym MON profesor Koziej przypomniał, że celem zmian ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych miało być stworzenie warunków do przyśpieszenia modernizacji technicznej Wojska Polskiego. Wątpliwości szefa BBN wzbudził jednak zapis, zwiększający nakłady na obronę z „nie mniej niż 1,95 % PKB”, jak ma to miejsce w chwili obecnej, do „2 % PKB” – średniorocznie, w perspektywie 10 lat.

Zgodnie z treścią opinii Stanisława Kozieja taki zapis „w istocie zmierza do ustanowienia maksymalnego poziomu tych wydatków”. Szef BBN zaproponował, aby nakłady na obronę były planowane „w wysokości nie niższej niż 2 % PKB”, co w założeniu ma przyczynić się do wzmocnienia finansowania modernizacji Sił Zbrojnych. W wypowiedzi dla Polskiej Agencji Prasowej szef MON Tomasz Siemoniak stwierdził, że maksymalnego poziomu nakładów na obronę „na pewno nie będzie”.

Wątpliwości szefa BBN wzbudził również zawarty w ustawie „mechanizm korygujący”, który ma służyć usuwaniu odchyleń wydatków obronnych od poziomu 2 % PKB w dłuższej perspektywie (10 lat). Stanisław Koziej zaproponował, by okres obliczania budżetów rocznych skrócić do 4 lat, „na okres trwania kadencji parlamentarno-rządowej”. Zaznaczył, że w wypadku przyjęcia zasady przeznaczania nie mniej niż 2 % PKB na obronę narodową procedura korygująca nie byłaby w ogóle potrzebna.

Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego zwrócił ponadto uwagę na konieczność stworzenia rozwiązań, które pozwolą na pełne wykorzystanie funduszy, zaplanowanych w budżecie resortu obrony. Podkreślił, że w poprzednich latach „znaczące kwoty” w budżetach obronnych nie były wykorzystywane. Przypomnijmy, że zgodnie z analizą prowadzoną na łamach Defence24.pl latach 2008-2013 MON wykorzystał łącznie ponad 10 mld zł mniej, niż powinien otrzymać do dyspozycji przy zachowaniu zasady przeznaczania 1,95 % PKB na obronność.

„Mechanizm korygujący” – rozwodnienie zasady 2 % PKB?

Projekt zmian ustawy o przebudowie, modernizacji technicznej i finansowaniu Sił Zbrojnych (stan na 18 listopada 2014 roku) zakłada finansowanie w danym roku („n”) potrzeb obronności z budżetu państwa na poziomie 2 % PKB z roku poprzedniego (określonego jako n-1). Jednocześnie jednak art. 7 ust. 2 pozwala na zaplanowanie ich w innej wysokości, nie niższej jednak niż 1,95 % PKB.

Zawarty w kolejnych punktach ustawy „mechanizm korygujący” wymusza porównywanie planowanej wartości wydatków obronnych na dany rok do 2 % PKB przewidywanego na rok poprzedni oraz zaokrąglanie do tysięcznych części procenta. Jeżeli suma corocznych różnic w roku „n-2”, obliczonych zgodnie z tym schematem będzie mniejsza niż -0,2 %, wydatki na dany rok mają stanowić nie mniej niż 2 % PKB z roku poprzedniego. W wypadku, gdyby suma była wyższa niż 0,2 % w roku „n-2”, nakłady na obronę w roku „n” mają być planowane w wysokości nie większej, niż 2 % PKB z roku ubiegłego.

Zgodnie z art. 7 ust. 6 wydatki obronne planowane są w taki sposób, aby suma corocznych różnic po każdych 10 latach wynosiła zero. Oznacza to, że średni wskaźnik udziału nakładów na obronę w PKB ma z założenia w każdym dziesięcioletnim okresie wynosić 2 % PKB z lat ubiegłych (ani mniej, ani więcej).

Wprowadzanie mechanizmu korygującego, który w pewnych warunkach wyznacza górną granicę wydatków obronnych na poziomie 2 % PKB (art. 7 ust. 5, gdyby suma corocznych różnic była wyższa niż 0,2 % w roku „n-2”) może spowodować niepotrzebne skomplikowanie procesu finansowania obronności i postawić pod znakiem zapytania przyspieszenie procesu modernizacji armii. W uzasadnieniu czytamy, że „projekt ustawy zakłada jednak, w zależności od potrzeb obronnych kraju i stanu finansów publicznych uelastycznienie przedmiotowego rozwiązania” [zasady przeznaczania 2 % PKB na obronność].

Biorąc pod uwagę doświadczenia z ostatnich lat, gdy resort obrony często nie wykorzystywał środków, które powinny być przyznane zgodnie z zasadą 1,95 % PKB przypuszczalnie będzie istnieć ryzyko wprowadzania cięć w budżecie obronnym  w wypadku pogorszenia się sytuacji finansów publicznych, i to już na etapie planowania. Obecna sytuacja geopolityczna wymaga raczej podejmowania działań nie tylko w celu zabezpieczenia finansowania obronności na poziomie minimum 2 % PKB, ale i choć częściowego odwrócenia cięć z ubiegłych lat. Trudno więc zrozumieć, dlaczego – w pewnych warunkach – projekt zakłada wdrażanie mechanizmów, które miałyby ustalać maksymalną pulę środków przeznaczanych na obronność.

Zwrot środków do budżetu zagrożeniem

Zgodnie ze stanowiskiem prof. Kozieja istnieje również ryzyko, że niewykorzystane fundusze będą zwracane do budżetu. Wprowadzeniu mechanizmu, który miałby spowodować zatrzymanie przynajmniej części środków alokowanych dla MON, a nie wydatkowanych w trakcie roku finansowego w Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych sprzeciwiło się Ministerstwo Finansów, argumentując że taki zapis, zawarty w projekcie z 18 listopada, odnoszący się do pieniędzy przeznaczonych na modernizację techniczną w ramach programów priorytetowych (art. 11. ust. 3. pkt. 7) byłby sprzeczny z ustawą o finansach publicznych.

Doświadczenia z poprzednich lat wskazują jednak, że istnieje potrzeba bardzo silnego zabezpieczenia prawnego środków przeznaczanych na obronę, zwłaszcza w zmienionym środowisku bezpieczeństwa w związku z kryzysem na Ukrainie. Należy więc rozważyć dodatkowe umocowanie finansowania obronności, włącznie z wprowadzaniem zmian w innych przepisach, w tym także w ustawie o finansach publicznych.

Polskie władze powinny w jednoznaczny i skuteczny sposób określić 2 %  PKB jako nieprzekraczalną, dolną granicę finansowania potrzeb obronnych RP. Proces modernizacji Sił Zbrojnych musi zostać zdynamizowany, między innymi z uwagi na konieczność odwrócenia cięć, które miały miejsce w poprzednich latach.

Biorąc pod uwagę, że Polska znajduje się w pogorszonym otoczeniu bezpieczeństwa, należałoby wręcz wziąć pod uwagę utrzymywanie nakładów na obronę na poziomie nieco powyżej 2 % PKB. Takie rozwiązanie mogłoby między innymi umożliwić przyśpieszenie odbudowy stopnia gotowości bojowej wojsk, w tym także jednostek o niskim poziomie ukompletowania (wraz z modernizacją techniczną).