Program zamiast ustawy. Ochrona ludności – zaniechań ciąg dalszy

W pierwszej kolejności należy do nich zaliczyć Ustawę z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 461, z późn. zm.). Kolejne rządy po 1989 roku nie potrafiły od początku do końca uporządkować obszaru ochrony ludności, chociaż na przestrzeni lat udało się zaimplementować w państwie kilka trwałych rozwiązań legislacyjnych.

Do najważniejszych z nich możemy zaliczyć Ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62 poz. 558, z późn. zm.), Ustawę z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 757, z późn. zm.) oraz Ustawę z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1166). Wymienione przepisy są uzupełniane przez szczególnie istotne dla obszaru ochrony ludności Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin (Dz. U. Nr 96, poz. 850).

W opublikowanej w czerwcu 2013 roku Białej Księdze Bezpieczeństwa Narodowego RP, na stronie 219 napisano: „Problematyka obrony cywilnej, ze względu na zakres zadań, jakie są w jej ramach wykonywane, powinna być uregulowana całościowo w odrębnym akcie prawnym rangi ustawowej. (…) Ustawowo uregulowane powinny być też zasady funkcjonowania systemu ochrony ludności, w tym także w czasie wojny.” W innym miejscu Białej Księgi na stronie 67 napisano z kolei: „W kontekście sprawności obrony cywilnej wyzwania stanowią również brak określenia zadań w tym zakresie (…) oraz nierozwiązana do tej pory kwestia reklamowania członków OSP (…) od konieczności pełnienia służby wojskowej w razie odwieszenia poboru, w warunkach bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa państwa (lub militaryzacji całego KSRG).”

W tym kontekście zdziwienie musi budzić fakt opublikowania 17 listopada 2014 roku na łamach Monitora Polskiego Komunikatu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 listopada 2014 roku o podjęciu przez Radę Ministrów uchwały w sprawie przyjęcia „Programu Ratownictwa i Ochrony Ludności na lata 2014–2020”. Przyjęcie przez rząd w/w „Programu...” zamiast koniecznej ustawy jest wyrazem kompletnej bezradności rządzącej od siedmiu lat koalicji, która nie potrafi przeprowadzić przez parlament żadnego projektu ustawy o ochronie ludności, mimo posiadania stabilnej większości parlamentarnej oraz przychylnego Prezydenta, który z pewnością takiej inicjatywy nie zawetowałby.

Stan bezradności trwa mimo, iż Najwyższa Izba Kontroli już w marcu 2012 roku w wynikach kontroli „Przygotowanie struktur obrony cywilnej do realizacji zadań w okresie wojny i pokoju” sygnalizowała, iż Szef Obrony Cywilnej Kraju (OCK) pełniący jednocześnie funkcję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (KG PSP) nie określił założeń do planów obrony cywilnej województw, powiatów, gmin i przedsiębiorców, a same plany obrony cywilnej opracowane w poszczególnych województwach, powiatach i gminach były nieaktualne.

Ponadto w przypadku 29% kontrolowanych szefów obrony cywilnej jednostek administracyjnych państwa nie powołano na swoim terenie formacji obrony cywilnej. W ocenie NIK obecna struktura obrony cywilnej kraju nie gwarantuje skutecznej realizacji zadań ustawowych, co w praktyce oznacza brak możliwości niesienia pomocy ludności w obliczu zagrożenia jej zdrowia i życia. Ponadto potwierdzono, że poziom finansowania obrony cywilnej nie daje możliwości efektywnego funkcjonowania samego systemu obrony cywilnej oraz uniemożliwia wymianę przestarzałego sprzętu. Tym samym Polska jest właściwie bezbronna na wypadek wystąpienia katastrofy naturalnej, ekologicznej lub technicznej, której skutki dotknęłyby obszar kilku województw.

Co istotne kontrola NIK potwierdziła, iż zaniechano podjęte jeszcze w 2006 roku w MSWiA i Komendzie Głównej PSP prace nad przygotowaniem projektu ustawy, której celem byłoby kompleksowe uregulowanie kwestii związanych z integracją systemową działań wszystkich podmiotów w państwie odpowiedzialnych za ochronę ludności w czasie pokoju i wojny. Ta ostatnia informacja jest szczególnie ciekawa, ponieważ po pierwsze potwierdza, że projekt tak potrzebnej ustawy został opracowany (był ówcześnie dostępny na stronach internetowych Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej), a po drugie dowodzi, że całą pracę legislacyjną KG PSP rządzący politycy dosłownie wyrzucili do kosza. Niestety nie ma formalnego śladu, kto prace nad projektem przygotowanej ustawy wstrzymał. Trudno nie zauważyć, iż w Polsce nie rozlicza się urzędników wysokiego szczebla za zaniechania. Ten pesymistyczny obraz dopełnia konstatacja, iż aktualnie podsekretarzem stanu w MSW odpowiedzialnym za obszar ochrony ludności jest osoba, której przygotowanie merytoryczne do zarządzania tą dziedziną budzi wątpliwości.

Jaką realnie MSW przywiązuje wagę do przyjętego „Programu Ratownictwa i Ochrony Ludności na lata 2014–2020” pokazuje fakt, iż Rada Ministrów przyjęła Program 29 kwietnia 2014 roku, a dopiero w listopadzie został on opublikowany w Monitorze Polskim. Można tylko zastanawiać się na ile to efekt politycznych turbulencji w resorcie, na ile przeoczenie urzędników, a na ile zamierzone działanie biurokracji mające pokazać, iż jednak w tym obszarze „robi się coś konkretnego”. W praktyce takie postępowanie to wyraz lekceważenia własnej pracy, przy jednoczesnym założeniu, iż w Polsce nikt tego typu działań nie monitoruje, a już pewnością nikt z tego tytułu nie poniesie żadnych konsekwencji.

Wszystko to nie zmienia faktu, iż sam dokument „Program Ratownictwa i Ochrony Ludności na lata 2014–2020” jest rzetelnym i bardzo ciekawym opracowaniem. Strukturalnie składa się z wprowadzenia oraz rozdziałów: Stan ratownictwa i ochrony ludności – diagnoza, Cele strategiczne i główne instrumenty Programu Ratownictwa i Ochrony Ludności 2014–2020, Priorytety i kierunki interwencji w zakresie terytorialnym, Finansowanie działań w sferze ratownictwa i ochrony ludności, System realizacji oraz Wykaz aktów prawnych przywoływanych w PRiOL.

We wprowadzeniu opisano m.in. role Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG) oraz Państwowego Ratownictwa Medycznego (PRM). Z tego fragmentu „Programu…” możemy się dowiedzieć, że standard działania KSRG określają następujące zasady:

• funkcjonowanie w stałej gotowości do niezwłocznego reagowania w przypadku powstania nagłego zagrożenia życia, zdrowia, mienia lub środowiska;
• niezwłoczne reagowanie, polegające na podejmowaniu działań ratowniczych przez siły i środki z obszaru powiatów, według kryterium najszybszego dotarcia na miejsce zdarzenia, co niekoniecznie pokrywa się z właściwością terytorialną gminy, powiatu lub województwa;
• niezwłoczne uruchamianie wspomagania i koordynacji ze szczebla wojewódzkiego, a przy dużych lub złożonych działaniach ratowniczych ze szczebla centralnego (kraju) dodatkowych sił i środków dysponowanych przez właściwe terytorialnie stanowiska kierowania Komendantów Wojewódzkich PSP lub stanowisko kierowania Komendanta Głównego PSP, jeśli rodzaj i wielkość zagrożenia lub specyfika miejsca zdarzenia powoduje, że zasoby lokalne są niewystarczające.

Jednocześnie zaznaczono, że chociaż służby ratownicze nie działają w ramach jednego powszechnego systemu ratowniczego to udało się określić i częściowo osiągnąć standardy działania m.in. w takich zakresach jak: czas dotarcia do poszkodowanych w 15 minut dla 75% populacji, wyszkolenie w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i medycznych czynności ratunkowych, wyszkolenie strażaków w zakresie podstawowym ze wszystkich obszarów ratownictwa, wyposażenie ratownicze R-1 oraz pojazdów ratowniczych dla poszczególnych obszarów ratownictwa. Powyższe informacje należy uznać za wiarygodne, chociaż zdarzają się nadal incydentalnie sytuacje wydłużenia czasu reakcji służb ratowniczych. Nie zmienia to faktu, iż obydwa systemy wymagają ciągłego doskonalenia zarówno jeśli chodzi o optymalizację organizacyjną, potrzebę systematycznego szkolenia, sukcesywnej wymiany sprzętu na coraz bardziej nowoczesny, a także rozbudowy infrastruktury służącej KSRG jak i PRM.

Program Ratownictwa i Ochrony Ludności 2014–2020 określa cele strategiczne i jego główne instrumenty. Celem strategicznym „Programu…” jest „Nowoczesna i efektywna ochrona ludności i ratownictwo odpowiadające na wyzwania związane z bezpieczeństwem obywateli.” W jego ramach wyróżnia się trzy cele operacyjne tj.:

• poprawę sprawności funkcjonowania ratownictwa i ochrony ludności;
• wspieranie rozwoju ludzkiego i technicznego społecznych organizacji ratowniczych;
• doskonalenie umiejętności ratowników oraz kadry dydaktycznej i szkoleniowej w zakresie działań ratowniczych, zarówno w aspekcie teoretycznym, jak i praktycznym;

W ramach kierunków działań wyróżniono m.in.:

• zapewnienie możliwości realizacji działań ratowniczych dla standardu 80% populacji w czasie poniżej 15 minut
• wprowadzenie obligatoryjnych mechanizmów współpracy między służbami i podmiotami w procesie: powiadamiania i alarmowania, organizowania i prowadzenia działań ratowniczych, organizowania ćwiczeń i szkoleń
• utrzymanie właściwego poziomu finansowania działań szkoleniowych, dokonanie niezbędnych inwestycji infrastrukturalnych oraz zakup odpowiednich narzędzi szkoleniowo–dydaktycznych dla ośrodków szkoleniowych, które szkolą służby zawodowe i społeczne organizacje ratownicze.
• stałe odtwarzanie zasobów sprzętu i materiałów w miarę ich zużywania w działalności szkoleniowej w celu zapewnienia ciągłości procesu szkolenia.

Wszystkie wskazane kierunki działań determinują potrzebę posiadania na ten cel środków. Tymczasem zakłada się, że zadania wskazane w „Programie Ratownictwa i Ochrony Ludności na lata 2014–2020” mogą być realizowane ze środków budżetu państwa, krajowych programów operacyjnych, regionalnych programów operacyjnych, środków Unii Europejskiej oraz środków prywatnych (w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego). W tym miejscu dochodzimy nolens volens do sedna słabości całego „Programu…”. Jego brak umocowania w celowej ustawie z dużą dozą prawdopodobieństwa spowoduje, iż w praktyce mimo papierowych deklaracji nie będzie środków na jego realizację, a jego finansowanie będzie uzależnione od dobrej woli dysponentów środków na poszczególnych poziomach budżetu państwa i służb. Przy ogólnie znanym zjawisku braków środków w budżecie krajowym szczególnie w PRM realizacja „Programu…” może być ciągle spychana na margines, co należy uznać wręcz za pewnik w przypadku Ministerstwa Zdrowia.

Świadomość tego problemu musiała być po stronie autorów „Programu” skoro w punkcie „Instrumenty i uwarunkowania realizacji programu” wymienili potrzebę wdrożenia rozwiązań określonych ustawą o systemie powiadamiania ratunkowego oraz wdrożenia rozwiązań organizacyjnych, procedur administracyjnych oraz mechanizmów finansowych zapewniających sprawne funkcjonowanie ratownictwa i ochrony ludności. W polskiej praktyce jest rzeczą oczywistą, że bez istnienia celowej ustawy wdrożenie tych mechanizmów jest niemożliwe, tym bardziej że w tym samym programie możemy przeczytać stwierdzenie, iż „Obowiązująca ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP oraz wynikające z niej akty wykonawcze dotyczące obrony cywilnej powstawały w odmiennym porządku prawnym, politycznym i społeczno-gospodarczym i nie przystają do obecnej rzeczywistości”. Stąd też w „Programie…” umieszczenie rekomendacji dotyczących nowych rozwiązań legislacyjnych w których autorzy postulują, aby ich główną ideą było tworzenie przez ministrów oraz terenowe organy obrony cywilnej odrębnej służby (formacji obrony cywilnej) przeznaczonej do działań w czasie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny oraz współdziałania w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków. Takie podejście zdaniem autorów ma umożliwić zbudowanie alternatywnego potencjału ratowniczego w stosunku do systemów funkcjonujących w czasie pokoju.

Z tego względu można postawić pytanie: skoro sami autorzy „Programu…” postulują niezbędną konieczność wprowadzenia kompleksowych rozwiązań ustawowych w obszarze ochrony ludności, a przedłożony przez nich „Program…” ma małe szanse na realizację bez takiej ustawy, jaki był cel opublikowania „Programu…” w tym momencie? Odpowiedź na tak przedstawione zagadnienie wydaje się mieć charakter dwupoziomowy. Z punktu widzenia potrzeb rządu przyjęcie „Programu Ratownictwa i Ochrony Ludności na lata 2014–2020” jest bezpiecznym alibi (do tego bezkosztowym), na wypadek zarzutu ze strony opinii publicznej, iż rząd w obszarze ochrony ludności niewiele robi.

Z kolei z punktu widzenia części autorów „Programu…” ten rzetelnie opracowany dokument jest przemyślanym działaniem lobbingowym mającym doprowadzić do tego, aby obecna koalicja rządząca przestała uprawiać grę pozorów z poziomu MSW, tylko podjęła w końcu prace, które jeszcze w tej kadencji pozwoliłyby na przyjęcie przez parlament ustawy kompleksowo regulującej obszar ochrony ludności w czasie pokoju oraz wojny. Znając polskie realia należy w tej materii być jednak pesymistą.

dr Artur Jagnieża

Autor jest absolwentem Wydziału Strategiczno-Obronnego AON oraz wykładowcą w Wyższej Szkole Nauk Społecznych „Pedagogium”.