Reforma systemu dowodzenia fundamentem bezpieczeństwa Polski [OPINIA]

• Jak obecne zapisy i rozwiązania prawne mogą wpływać na systemowe zarządzanie bezpieczeństwem narodowym?;
• Co proponuje projekt ustawy o działaniach organów władzy państwowej na wypadek zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa?
• Jak na kwestię bezpieczeństwa patrzą nasi sąsiedzi?

Założenia projektu

Zdaniem autora niniejszego opracowania projektowana ustawa - mimo mankamentów związanych z brakiem realizacji zapisów Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z roku 2020 - (tj.  m.in. braku najważniejszej Ustawy o Zarządzaniu Bezpieczeństwem, a także braku zapewnienia spójności planowania cywilnego oraz planowania obronnego) to jednak projekt ten ma fundamentalne znaczenie w czterech zasadniczych kwestiach związanych z szeroko pojętym zarządzaniem bezpieczeństwem w sytuacji zagrożenia konfliktem zbrojnym, w tym zagrożeniem atakiem hybrydowym:

1. Projekt prowadzi do drugiej zmiany Systemu Kierowania i Dowodzenia niwelującej skutki reformy gen. Kozieja z roku 2014. Planowane jest zlikwidowanie Dowództwa Generalnego, z którego powstają poszczególne Dowództwa RSZ, których Dowódcy podlegać będą pod Dowódcę Sił Połączonych RSZ, przekształconego z Dowódcy Operacyjnego. Reasumując, w miejsce trzech głównych dowodzących, projekt wprowadza dwóch – czyli Szefa Sztabu Generalnego WP i Dowódcę Sił Połączonych RSZ;
2. Projektowana Ustawa wprowadza dwa stany gotowości obronnej państwa – stały i pełny. Znosi trzeci stan gotowości dot. czasu kryzysu. Założeniem twórców projektu ustawy jest de facto zrównanie stanu stałej gotowości ze stanem czasu kryzysu, ponieważ jesteśmy jako państwo w permanentnym kryzysie;
3. Dzięki ustawie umożliwione zostanie pełne użycie Wojsk Obrony Cyberprzestrzeni i Wojsk Specjalnych w czasie stałej gotowości obronnej państwa „w celu przeciwdziałania zagrożeniom wymierzonym przeciwko obywatelom lub istotnym interesom Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz poza jej granicami, samodzielnie lub współdziałając z właściwymi organami i służbami" (zapis z art.31 projektu analizowanej ustawy);
4. Projekt ustawy jako pierwszy akt prawny tego poziomu definiuje pojęcia zagrożenia hybrydowego.

Niniejszą analizę autor podzielił na dwie główne części. Pierwsza stanowi wprowadzenie, w którym pokazano oddziaływanie obecnych zapisów i rozwiązań prawnych na systemowe zarządzanie bezpieczeństwem narodowym. W tej części autor starał się pokazać rozwiązania funkcjonujące w państwach sąsiadujących z Polską, w tym w Ukrainie - jako szczególnym przykładzie państwa z doświadczeniem prowadzenia wojny obronnej. Część tą autor zakończył wnioskami, które odnoszą się do stanu idealnego, zawierającego szeroką reformę systemu zarządzania bezpieczeństwem narodowym odwołującą się do Konstytucji RP. W części drugiej autor dokonał analizy zaproponowanych zapisów projektu omawianej ustawy, gdzie w komentarzach dokonał podsumowania i oceny propozycji rozwiązań zawartych w projekcie ustawy.

Część I - Wprowadzenie

Uwarunkowania, implikacje prawne i organizacyjne związane z projektowaną ustawą. Zdefiniowane problemy związane z szeroko pojętym zarządzaniem bezpieczeństwem w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego

Tak, jak autor zaznaczył na wstępie artykułu, już Strategia Bezpieczeństwa Narodowego z roku 2020 postulowała wprowadzenia zmian związanych z zarządzaniem bezpieczeństwem narodowym, które niestety nie zostały uregulowane ani przez Ustawę o Obronie Ojczyzny, ani w innych aktach prawnych. W konsekwencji niezrealizowane postulaty z SBN zostały wpisane do „Rekomendacji do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej” przygotowanych przez BBN we współpracy z 60 ekspertami. Rekomendacje zostały upublicznione 4 lipca 2024 r., a Prezydent RP Andrzej Duda przekazał je stronie rządowej. Z rekomendacji możemy wywnioskować, iż analizowany projekt ustawy wypełnia postulat kontynuowania działań mających na celu budowę zintegrowanego systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, co zdaniem autora realizowane jest tylko w sposób częściowy.

Projekt opisuje role i zadania systemu kierowania bezpieczeństwem wRozdziale 2 System kierowania bezpieczeństwem narodowym (art. 2 i dalsze), jednak niewiele mówi, jak taka integracja powinna wyglądać i jak w praktyce powinna być realizowana. Tego problemu nie rozwiązała też Ustawa o Obronie Ojczyzny - DZIAŁ IV Organy Obrony Narodowej, art.24 i dalsze. Co więcej, zrekomendacji został całkowicie wycięty postulat SBN 2020 dot. potrzeby opracowania ustawy o Zarządzaniu Bezpieczeństwem Narodowym. NatomiastRekomendacje - podobnie jak SBN 2020 - wskazują, iż należy kontynuować działania na rzecz dostosowania krajowego systemu zarządzania kryzysowego do systemu reagowania kryzysowego Sojuszu Północnoatlantyckiego oraz należy zapewnić spójność planowania cywilnego oraz planowania obronnego.

Zdefiniowane problemy związane z szeroko pojętym zarządzaniem bezpieczeństwem wynikające z Konstytucji RP.

Zdaniem autora niniejszego opracowania główny problem związany z zarządzaniem bezpieczeństwem narodowym, a w konsekwencji z utworzeniem jasnych norm i aktów prawnych, swoje źródło ma w zapisach Konstytucji RP. Można sobie zadać pytanie, kto (jaki organ, jaka instytucja) odpowiada za kierowanie systemem bezpieczeństwa/obronnym w razie konfliktu/wojny? Prezydent, Rada Ministrów, Naczelny Dowódca? Konstytucja RP w tej sprawie reguluje to w następujący sposób:

Art. 126 Konstytucji RP:

Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium.

Art. 134.

1. Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
2. W czasie pokoju Prezydent Rzeczypospolitej sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej;
3. Prezydent Rzeczypospolitej mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych na czas określony. Czas trwania kadencji, tryb i warunki odwołania przed jej upływem określa ustawa;
4. Na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. W tym samym trybie może on Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych odwołać. Kompetencje Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasady jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej określa ustawa;
5. Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, nadaje określone w ustawach stopnie wojskowe;
6. Kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej, związane ze zwierzchnictwem nad Siłami Zbrojnymi, szczegółowo określa ustawa.

Art. 136.

W razie bezpośredniego, zewnętrznego zagrożenia państwa Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, zarządza powszechną lub częściową mobilizację i użycie Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej.

Art. 116.

1. Sejm decyduje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej o stanie wojny i o zawarciu pokoju;
2. Sejm może podjąć uchwałę o stanie wojny jedynie w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. Jeżeli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie, o stanie wojny postanawia Prezydent Rzeczypospolitej.*

Art. 146. W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności:

1. zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny;

8) zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa;

11) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej.

Można wywnioskować z powyższych zapisów, że stworzono mechanizm wzajemnego „szachowania” się poszczególnych organów państwa w zakresie użycia sił militarnej i aparatu bezpieczeństwa. Zdaniem autora ten stan rzeczy wynikał z faktu, iż twórcy Konstytucji RP z 1997 r. zapisy związane z bezpieczeństwem tworzyli, mając w pamięci stan wojenny z 13 grudnia 1981 r., a ich główną ideą było rozdrobnienie odpowiedzialności i wzajemne uzależnienie decydentów tak, aby nikt nie wykorzystał siły państwa (zbrojnej i struktur bezpieczeństwa) do podobnego czynu. Niestety, takie rozwiązanie bardzo komplikuje i utrudnia zarządzanie bezpieczeństwem narodowym. Te zapisy na dekady spowodowały bezpośredni problem związany z uporządkowaniem Systemu Kierowania i Dowodzenia nie tylko Sił Zbrojnych, ale całej obrony państwa.

Regulacje państw sąsiadujących z Polską związane ze SKiD-em

Konstytucja Niemiec bardzo jasno i klarowanie definiuje kwestie zarządzania bezpieczeństwem:

Artykuł 65a

1. Federalny Minister Obrony ma prawo wydawania rozkazów i sprawuje dowództwo nad siłami zbrojnymi.

Artykuł 115b

Z chwilą ogłoszenia stanu obrony prawo wydawania rozkazów i sprawowanie dowództwa nad siłami zbrojnymi przechodzi na Kanclerza Federalnego.

Zainteresowanym szczegółowymi analizami różnych systemów dowodzenia i kierowania autor poleca opracowanie Panów Janusza Kręcikija i Jacka Lewandowskiego: „Organizacja dowodzenia na poziomie strategicznym i operacyjnym”, gdzie autorzy tak opisują niemieckie rozwiązania: „Kanclerz federalny określa główne kierunki polityki państwa, w tym założenia i cele polityki wojskowej, a w okresie wojny jest naczelnym dowódcą sił zbrojnych. Swoje obowiązki wypełnia za pomocą organu kolegialnego – Federalnej Rady Bezpieczeństwa, której zadaniem jest wypracowanie decyzji w sprawach bezpieczeństwa, opracowania całokształtu przygotowań wojennych państwa oraz koordynacji przedsięwzięć realizowanych przez poszczególne resorty w tym zakresie.”

Z chwilą ogłoszenia stanu zagrożenia lub wojny struktura aparatu kierowania państwem ulega zmianie tylko w części dotyczącej organu ustawodawczego. Funkcje Bundestagu i Bundesratu przejmuje tzw. Komisja Wspólna. Nie zmienia się natomiast struktura rządu. Kanclerz federalny z wydzielonymi elementami ważniejszych resortów tworzą rząd stanu zagrożenia lub wojny, jednocześnie przejmując naczelne dowództwo nad siłami zbrojnymi. Bezpośrednie kierowanie działaniami zbrojnymi wojsk w tych warunkach sprawuje Sztab Sił Zbrojnych, którego pracami kieruje generalny inspektor Bundeswehry

Konstytucja Ukrainy również bardzo jasno i klarownie definiuje kwestie zarządzania bezpieczeństwem, przy czym w przeciwieństwie do niemieckiego systemu kanclerskiego zakłada odpowiedzialność Prezydenta:

Art. 106. Prezydent Ukrainy:

1. Jest Zwierzchnikiem i Głównodowodzącym Sił Zbrojnych Ukrainy; powołuje i odwołuje wyższe dowództwo Sił Zbrojnych Ukrainy, innych formacji wojskowych; kieruje sprawami bezpieczeństwa narodowego i obrony państwa;*
2. Stoi na czele Rady Bezpieczeństwo Narodowego i Obrony Ukrainy;
3. Składa w Radzie Najwyższej Ukrainy wniosek o ogłoszeniu wojny i podejmuje decyzje o użyciu Sił Zbrojnych Ukrainy w razie napaści zbrojnej na Ukrainę;
4. podejmuje, zgodnie z ustawą, decyzję o powszechnej albo częściowej mobilizacji, o wprowadzeniu stanu wojennego na Ukrainie albo na określonych terenach w razie groźby napaści, zagrożenia niepodległości państwowej Ukrainy.

W związku z faktem, iż Ukraina prowadzi wojnę obronną, autor niniejszego opracowania dokonał dodatkowo analizy Ustawy o Siłach Zbrojnych Ukrainy w której najistotniejsze zapisy to:

Rozdział II. Struktura ogólna, skład, organizacja i rozmieszczenie Sił Zbrojnych Ukrainy:

Artykuł 3. Struktura Sił Zbrojnych Ukrainy

Siły Zbrojne Ukrainy mają następującą ogólną strukturę:

• Sztab Generalny Sił Zbrojnych Ukrainy;
• Dowództwo Połączonych Sił Zbrojnych Ukrainy;
• Rodzaje Sił Zbrojnych Ukrainy – Siły Lądowe, Siły Powietrzne, Siły Morskie;
• odrębne komponenty Sił Zbrojnych Ukrainy – Siły Operacji Specjalnych, Siły Obrony Terytorialnej, Siły Logistyczne, Siły Wsparcia, Siły Medyczne;
• odrębne oddziały Sił Zbrojnych Ukrainy - Oddziały Powietrznodesantowo-Szturmowe, Oddziały Łączności i Cyberbezpieczeństwa;
• organy administracji wojskowej, jednostki, jednostki wojskowe, wyższe uczelnie wojskowe, jednostki oświaty wojskowej szkół wyższych, instytucje i organizacje nienależące do typów i odrębnych rodzajów wojsk (sił) Sił Zbrojnych Ukrainy.

Rozdział III. Zarządzanie Siłami Zbrojnymi Ukrainy i zapewnienie ich działalności

Artykuł 7. Prezydent Ukrainy jest Naczelnym Dowódcą Sił Zbrojnych Ukrainy

• Kierownictwo nad Siłami Zbrojnymi Ukrainy w granicach określonych w Konstytucji Ukrainy sprawuje Prezydent Ukrainy jako Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych Ukrainy.
• W szczególnym okresie Prezydent Ukrainy może kierować Siłami Zbrojnymi Ukrainy i innymi formacjami wojskowymi poprzez Sztab Naczelnego Wodza, którego organem roboczym jest Sztab Generalny Sił Zbrojnych Ukrainy.

Artykuł 8. Dowództwo Sił Zbrojnych Ukrainy

• Minister Obrony Ukrainy sprawuje kierownictwo wojskowe, polityczne i administracyjne nad Siłami Zbrojnymi Ukrainy, a także inne uprawnienia przewidziane w ustawodawstwie;
• Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych Ukrainy jest najwyższym urzędnikiem wojskowym Sił Zbrojnych Ukrainy;
• Dowódcy typów i odrębnych Rodzajów Sił Zbrojnych Ukrainy podlegają Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych Ukrainy i odpowiadają za rozwój wojsk (sił) podległych ich wyposażenie techniczne oraz kompleksowe wsparcie, przeszkolenie i gotowość do wykonywania powierzonych zadań;
• W procesie organizacji szkolenia podległych oddziałów (sił) i wyposażania ich w broń, sprzęt wojskowy i inne środki materialno-techniczne dowódcy typów i wyodrębnionych oddziałów wojsk (sił) Sił Zbrojnych Ukrainy opracowują odpowiednie doktryny, instrukcje, regulaminy bojowe, standardy szkolenia operacyjnego i taktycznego w zakresie użytkowania i prowadzenia działań (operacji bojowych);
• Uprawnienia dowódców typów, wyodrębnione rodzaje wojsk Sił Zbrojnych Ukrainy, główne zadania i porządek działania dowództw danego rodzaju, odrębne rodzaje wojsk (sił) Sił Zbrojnych Ukrainy określają postanowienia zatwierdzone przez Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych Ukrainy;
• Dowódca Połączonych Sił podlega Naczelnemu Dowódcy Sił Zbrojnych Ukrainy i poprzez Wspólne Dowództwo Operacyjne Sił Zbrojnych Ukrainy sprawuje kontrolę operacyjną nad pozyskiwaniem przez nie zdolności operacyjnych (bojowych), rozmieszczaniem, planowaniem i bezpośrednim kierowaniem połączonymi siłami i środkami Sił Zbrojnych Ukrainy, innych składowych sił obrony, przekazanych jej podległym, a także przez narodowy kontyngent i personel narodowy uczestniczący w międzynarodowych operacjach na rzecz utrzymania pokoju i bezpieczeństwa;
• Dowódcy typów i odrębnych rodzajów sił zbrojnych (sił) Sił Zbrojnych Ukrainy dokonują przekazania określonego przez Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych Ukrainy zestawu sił i środków zdolnych do walki do Dowództwa Połączonych Sił, który sprawuje kontrolę operacyjną nad nabywaniem przez nie zdolności operacyjnych (bojowych) i zarządzaniem ich wykorzystaniem;
• Dowódcy typów, wyodrębnionych rodzajów wojsk (komponentów) Sił Zbrojnych Ukrainy, dowódcy innych formacji wojskowych, z których przekazano do połączonych sił określony zestaw sił i środków, nadal obsadzają je personelem, bronią, amunicją, sprzętem wojskowym i specjalnym, innymi środkami materialnymi i technicznymi.

Ideowe rozwiązanie funkcjonowania SKiD w RP na podstawie przeprowadzonej analizy

Autor uważa, że w związku ze zbliżającym się konfliktem zbrojnym powinno się jak najszybciej rozpocząć prace (np. poprzez przeprowadzenie serii symulacji) nad kompleksową zmianą systemową zarządzania bezpieczeństwem narodowym. Zmiana ta niestety dotyka podstaw funkcjonowania państwa, tj. Konstytucji RP. Poprzez tę zamianę powinno się jak najszybciej wyjść z impasu wzajemnego „szachowania” Prezydenta i Rady Ministrów (premiera).

Autor uważa, że Konstytucja w sposób jasny i klarowany powinna wskazać, kto będzie odpowiadał za obronę państwa – czy Prezydent, czy Rada Ministrów (premier) czy inne ciało. Dalej, zgodnie z rekomendacjami do SBN, należy wskazać instytucje i ciała wspierające systemowo szczebel strategiczny w realizacji zadań obronnych i kryzysowych – czyli usankcjonować ustawowo lub konstytucyjnie Komitet Rady Ministrów do Spraw Bezpieczeństwa, którego organem sztabowym powinno być Rządowe Centrum Bezpieczeństwa.

Trzeba też zastanowić się nad rolą parlamentu w sytuacji konfliktu zbrojnego. Np. w szwedzkiej konstytucji zapisano, iż, w miejsce parlamentu (Riksdagu) wstępuje Delegacja ds. Wojny - wyłoniona spośród członków Riksdagu. Gdy te kwestie będą ustalone, w następnym kroku uporządkowany powinien być system dowodzenia. Autor, podzielając część opinii Panów Kręcikija i Lewandowskiego jest zdania, że decyzyjność powinna zostać w czasie stałej gotowości państwa zamknięta w jednej instytucji - Sztabie Generalnym WP, funkcjonującym jako organ dowodzący, a nie doradczy, jakim się stał w 2014 r.

Dalej autor proponuje wariant SKiD, w którym Naczelnym Dowódcą Obrony Państwa powinien być Prezydent lub premier nadzorujący Siły Zbrojne za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej w stanie stałej gotowości obronnej państwa (dalej – sgop). Szef Sztabu Generalnego WP w stanie stałej gotowości obronnej powinien mieć dwóch zastępców - pierwszego od szeroko pojętego planowania, drugiego od spraw operacyjnych. W czasie przejścia ze stanu stałej gotowości obronnej do stanu pełnej gotowości obronnej państwa (dalej – pgop) Szef Sztabu Generalnego WP zostaje Szefem Sztabu Obrony Państwa, jego pierwszy zastępca przejmuje obowiązki Szefa Sztabu Generalnego, a drugi zastępca zostaje Dowódcą Sił (Wojsk) Połączonych, a podległe komórki tworzą Dowództwo Operacyjne Sił (Wojsk) Połączonych.

Odnosząc się do szczebli niżej, w obu stanach gotowości obronnej mamy Dowódców poszczególnych Rodzajów Sił Zbrojnych podległych (wszyscy) pod jednego dowódcę – Szefa Sztabu Generalnego WP. W czasie zmiany stanu gotowości obronnej państwa ze stałej do pełnej, Dowódcy ci wydzielają siły pod Dowódcę Sił Połączonych, jednocześnie zajmując się odtwarzaniem rezerw, sił i środków uzupełnienia w ramach swoich rodzajów wojsk. W ten sposób mamy znak równości pomiędzy Systemem Kierowania i Dowodzenia sgop a Wojennym Systemem Dowodzenia pgop. Niestety autor zdaje sobie sprawę, że w obecnie skrajnie spolaryzowanym układzie politycznym taka głęboka reforma ustrojowa jest praktycznie niemożliwa – ale zdaniem autora należy o niej mówić, bo kropla drąży skałę… Dlatego autor postuluje, aby metodą małych kroków zgodzić się najpierw na propozycje, które zaproponował ośrodek prezydencki w analizowanym projekcie ustawyo działaniach organów władzy.

Należy podkreślić, że 4 października 2018 r. Sejm uchwalił tzw. „mały SKiD” – zmieniając ustawę O Urzędzie Ministra Obrony Narodowe i Ustawę o Powszechnym Obowiązku Obrony, na mocy których Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego znów stał się najważniejszym dowódcą w siłach zbrojnych poprzez bezpośrednie podporządkowanie obydwu dowódców RSZ – Generalnego i Operacyjnego oraz Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych. W praktyce jednak rola Sztabu Generalnego pozostała bez zmian, a politycznie Minister Obrony Narodowej zaczął wzmacniać Dowódcę Generalnego, który był „jego” żołnierzem w przeciwieństwie do „prezydenckiego” Szefa Sztabu Generalnego.

Grzegorz Matyasik, stowarzyszenie ObronaNarodowa.pl