Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych łapie zadyszkę? [KOMENTARZ]

Ministerstwo Finansów opublikowało niedawno „Białą Księgę” polskich finansów publicznych. Jednym z elementów, które w jej ramach poddano krytyce, jest tworzenie funduszy w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego. Stosunkowo największe wydatki z nich miały związek z pokryciem kosztów przeciwdziałania pandemii COVID-19 i jej skutkom, także gospodarczym. Zastosowanie tych funduszy pozwoliło nie ujmować ich w krajowych sprawozdaniach dotyczących długu publicznego, choć zgodnie z metodologią unijną – jako środki gwarantowane przez Skarb Państwa – zaliczają się one do długu publicznego i tak też są raportowane.

Od 2022 roku w BGK funkcjonuje także Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, powołany ustawą o obronie Ojczyzny. Zastąpił on, wykorzystywany z reguły w dużo mniejszym stopniu, Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych. Wydatki FWSZ finansują głównie zakupy sprzętu wojskowego i uzbrojenia, choć środki te mogą być wydawane również na inne cele związane z obronnością. W 2023 roku fundusz ten wydał (kasowo) 24,2 mld zł.

Z informacji, jakie publikował jeszcze w ubiegłym roku resort finansów wynika, że jego zadłużenie miało wzrosnąć z 17 mld zł w czerwcu 2023 roku do 47 mld na koniec ubiegłego roku i ponad 300 mld zł w roku 2027. FWSZ staje się więc coraz ważniejszym źródłem finansowania rozwoju zdolności SZ RP. Jest on zasilany pożyczkami udzielanymi przez państwa-dostawców uzbrojenia kupowanego następnie przez Polskę (np. Republika Korei, USA, Szwecja), ale też emisją obligacji za pośrednictwem BGK. Dochodami FWSZ mogą być również dotacje z budżetu MON.

FWSZ jest mechanizmem, który pozwala Polsce pozyskiwać sprzęt za kwoty przekraczające swoją wartością budżet obronny ustalony na kwotę 3 proc. PKB.

W ocenie Ministerstwa Finansów podkreśla się, że koszty obsługi długu zaciągniętego przez BGK na rzecz FWSZ są wyższe, niż gdyby te wydatki finansowano z budżetu. Kwota ta może wynieść od 56 do 82 mld zł w perspektywie lat 2024-2035, „w zależności od przyjętego modelu finansowania Funduszu (tj. częściowy udział SP w finansowaniu wydatków Funduszu versus pełne finansowanie przez BGK)”. Zapewne kwota ta zakłada pełne, planowane zadłużenie FWSZ (czyli ponad 300 mld zł w 2027 roku).

W dokumencie stwierdzono też, że rosnące koszty obsługi długu, także zaciąganego za pośrednictwem FWSZ, którego problem dotyczy „w szczególności”, przy braku działań dostosowawczych „może prowadzić do narastania pułapki zadłużenia – pogłębiania się deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych ze względu na rosnące w relacji do PKB koszty obsługi długu”. Zwrócono też uwagę, że potencjał pozyskiwania długoterminowego finansowania pozarynkowego (w ramach negocjowania kontraktów rzeczowych dla Ministerstwa Obrony Narodowej) jest ograniczony.

W dokumencie MF podkreślono też, że w ostatnich latach miał miejsce wzrost kosztów obsługi polskiego długu publicznego m.in. ze względu na przedłużający się (lub eskalacja) konflikt między rządem a Trybunałem Konstytucyjnym„ napięte stosunki z Komisją Europejską opóźniające zatwierdzenie KPO i wypłatę funduszy czy stopniową erozję ram instytucjonalnych Polski (w szczególności systemu sądownictwa) i kontrowersyjne relacje rządu z instytucjami UE. Choć przynajmniej część z tych czynników, jak można się domyślać, zostanie ograniczone przez obecny rząd, to i tak prognozuje się wzrost państwowego długu publicznego powyżej konstytucyjnego progu 60 proc. PKB w 2026 roku (zgodnie z unijną), przy przyjęciu nieco ostrożniejszych założeń niż miało to miejsce wcześniej. Wśród zaproponowanych działań naprawczych wymieniono zmianę systemu finansowania Jednostek Samorządu Terytorialnego (de facto zwiększenie ich dochodów) i przegląd ich reguł fiskalnych, wzmocnienie działalności audytowej Krajowej Administracji Skarbowej i audyt instytucji utworzonych po 2015 roku (de facto także FWSZ). Proponuje się także ograniczenie praktyki nieodpłatnego przekazywania skarbowych papierów wartościowych (SPW).

Warto tutaj dodać kilka słów komentarza. Niewątpliwie z punktu widzenia standardowej praktyki finansów publicznych, Fundusz Wsparcia SZ jest trudnym instrumentem. Tyle, że sytuacja bezpieczeństwa, w jakiej znajduje się Polska również jest bardzo trudna i ma tendencję do szybkiego pogarszania się. Można nawet postawić tezę, że do przełomu dekad Polska oszczędzała na obronności, przeznaczając znacznie mniej niż to wynikało z potrzeb zrównoważonych Sił Zbrojnych.

W latach 2008-2013 nie wykonywano ustawowego wymogu przeznaczania na obronę minimum 1,95 proc. PKB. Później wydatki co prawda zwiększono, ale – przykładowo – o ile w Strategicznym Przeglądzie Obronnym z lat 2016-2017, za poziom pozwalający na dość zrównoważony rozwój liczących 200 tys. żołnierzy (z WOT) Sił Zbrojnych uznano 2,5 proc. PKB, to zaplanowano osiągnięcie tego poziomu dopiero w 2030 roku. W ten sposób nie uruchomiono programów, które dziś mogłyby dać np. moce produkcyjne w polskim przemyśle.

W międzyczasie, po pełnoskalowej inwazji na Ukrainę – i zwiększeniu wydatków na obronę przez Polskę, co z punktu widzenia MF jest trudne do utrzymania – Rosja zwiększyła nakłady na wojsko jeszcze bardziej – oficjalnie z 4 do 6 proc. PKB i zyskała doświadczenia bojowe, wzmacniając zdolności w jeszcze większym stopniu. Innymi słowy, w obecnej sytuacji nie ma alternatyw dla przeznaczania na obronę dużych (wyższych niż budżetowe 3 proc. PKB środków).

Można więc oczekiwać, że Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych nadal będzie stosowany. Finansowanie bezpośrednio od producentów uzbrojenia (np. FMF) ma z reguły korzystniejsze warunki niż rynkowe. Podobny instrument był już zresztą stosowany, w największym jeszcze kilka lat temu programie modernizacji SZ RP, a mianowicie pozyskania myśliwca wielozadaniowego F-16.

A kwestie strukturalnego pogorszenia finansów publicznych, które są ujęte w raporcie MF wymagają oddzielnej analizy. Tak jednak, jak można było ciąć planowane wydatki na obronę kilkanaście lat temu, tak teraz źródeł oszczędności i dodatkowych dochodów trzeba po prostu szukać gdzie indziej, poza zadaniami obronnymi. A oprócz budżetu MON do sfinansowania jest choćby obrona cywilna, ale też dokapitalizowanie zbrojeniówki, bez czego Polska nie będzie mogła utrzymać sprzętu w cyklu życia. Finansowanie obronności musi więc być prawdziwym priorytetem – utrzymywanym nawet wtedy, gdy inne zadania będą ograniczane.