Ustawa napisana przez BBN pod pręgierzem rządu [OPINIA]

Stanowisko Rady Ministrów wobec „prezydenckiego” projektu ustawy wyraźnie pokazuje, że nie było poważnych konsultacji pomiędzy Biurem Bezpieczeństwa Narodowego i Ministerstwem Obrony Narodowej. Błędy wyciągnięte wcześniej przez posłów a teraz przez rząd są kolejnym dowodem na to, że prace nad w/w ustawą, a właściwie problemami, które miała ona rozwiązywać, powinny się zacząć od początku.

Niestety, Rada Ministrów zaopiniowała ten projekt pozytywnie.

Czy Rada Ministrów wie co opiniowała?

Według rządu „Celem projektu noweli przygotowanej przez prezydenta jest uzupełnienie przepisów dotyczących systemu kierowania i dowodzenia Siłami Zbrojnymi w sytuacji zagrożenia wojną, a w efekcie zharmonizowanie dotychczasowych regulacji ze znowelizowaną ustawą o urzędzie ministra obrony narodowej oraz niektórych innych ustaw”.

Tymczasem szef BBN Stanisław Koziej w Sejmie 28 sierpnia 2014 r. wyraźnie wskazywał, że proponowane regulacje dotyczą trzech kluczowych i konkretnych problemów:

1. ustawowego zinterpretowania konstytucyjnej kategorii „czas wojny”;
2. sprecyzowania i uzupełnienia kompetencji i zadań organów kierowania obroną państwa na poziomie polityczno-strategicznym;
3. określenia zadań Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych oraz osoby wskazywanej do mianowania na to stanowisko, czyli, mówiąc skrótowo, tzw. kandydata na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych.

Nie skupiając się na tych trzech wskazanych przez generała Kozieja priorytetach rząd zaopiniował cały projekt ustawy pozytywnie, akceptując rozwiązania odnoszące się jedynie do drugiego problemu. Do dwóch pozostałych i najważniejszych w momencie zagrożenia rzeczywistym konfliktem, zastosowano zasadę: „jakoś to będzie”.

Co rząd zaakceptował?

Zgodnie z wydanym oficjalnie komunikatem, rząd popiera w projekcie ustawy następujące rozwiązania:

• uprawnienia prezydenta do kierowania obroną państwa we współdziałaniu z Radą Ministrów, z chwilą mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych w powiązaniu z uchyleniem przepisu stanowiącego, że jeśli w czasie stanu wojennego nastąpi konieczność obrony państwa, obroną tą pokieruje prezydent we współdziałaniu z rządem (uchylony przepis dotyczy ustawy o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej);
• nadanie prezydentowi kompetencji do zatwierdzania, na wniosek ministra obrony narodowej, narodowych planów użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa oraz organizacji i zasad funkcjonowania wojennego systemu dowodzenia Siłami Zbrojnymi;
• wprowadzenie zasady, że wskazywana przez prezydenta osoba do mianowania na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, przygotowuje się do czasu tego mianowania lub wskazania innej osoby do objęcia tej funkcji;
• wskazanie, że Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych planuje, organizuje i prowadzi operacje w ramach użycia Sił Zbrojnych do czasu mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i przejęcia przez niego obowiązków.

Rady Ministrów poparła więc w projekcie ustawy tylko to:

• co jest zgodne z logiką i już obowiązującym prawem (np. prowadzenie operacji przez Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych, co było powodem powołania DO RSZ, czy zatwierdzanie przez prezydenta narodowych planów użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa, bo takie prawo mógł mieć on zawsze sprawując zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi);
• albo co zwiększa jej kompetencję (np. nadanie prezydentowi uprawnień do kierowania obroną państwa we współdziałaniu z Radą Ministrów tylko z chwilą mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, podczas, gdy wcześniej prezydent kierował tą obroną od początku działań wojennych).

Co według rządu wymaga poprawki?

Oceniając pozytywnie projekt ustawy rząd dostrzegł jednak konieczność zmodyfikowania niektórych przepisów zaproponowanych przez prezydenta (a w rzeczywistości opracowanych przez BBN). Rada Ministrów zaproponowała dodanie zapisu doprecyzowującego, że Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego jest organem pomocniczym prezydenta w procesie kierowania obroną państwa.

Zapis taki ma według rządu zapewnić postulowaną funkcję doradztwa dla prezydenta i nie będzie kolidował z przyjętymi rozwiązaniami dotyczącymi organizacji i funkcjonowania systemu kierowania obroną państwa. Co szokuje zauważono wreszcie, że „propozycja dotycząca Szefa Sztabu Generalnego WP jest zmianą ustrojową”(!).

Rząd zaproponował również zmianę zapisu jednego z proponowanych punktów na: „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych dowodzi Siłami Zbrojnymi oraz innymi jednostkami organizacyjnymi, podporządkowanymi zgodnie z narodowymi planami użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa”.

Całkowicie zmienia to koncepcję lansowaną przez BBN, które chciało by „Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych dowodził Siłami Zbrojnymi oraz innymi jednostkami organizacyjnymi, podporządkowanymi mu na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej, stosownie do potrzeb obrony państwa”. Jest to kardynalna zmiana, która powinna być jednoznaczna z zanegowaniem proponowanej ustawy. Ponownie świadczy też ona o braku jakiejkolwiek komunikacji między MON a BBN. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, próbowało bowiem zrzucić odpowiedzialność za wyznaczanie sił na MON, natomiast Rada Ministrów na prezydenta, zatwierdzającego wcześniej „plany użycia Sił Zbrojnych do obrony państwa”.

Kto nie zna obowiązującego w Polsce prawa?

W swoim stanowisku rząd uznał „za niecelowe upoważnienie Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego właściwe podmioty i ich zadania w zakresie przygotowania osoby przewidzianej do mianowania na stanowisko Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych”.

Rada Ministrów przypomniała dodatkowo, że „wskazanie w rozporządzeniu zadań dla organów administracji rządowej nie jest możliwe ze względu na zasadę, że w akcie wykonawczym nie formułuje się obowiązków oraz zadań dla ministrów i kierowników urzędów centralnych”. Dlaczego BBN próbował to zrobić – nie wiadomo.

Na końcu Rada Ministrów zaproponowała pozostawienie zapisu, że: „…w czasie obowiązywania stanu wojennego stosuje się – w zakresie obowiązku w służbach: wojskowej, obrony cywilnej i jednostkach zmilitaryzowanych oraz świadczeń na rzecz obrony – przepisy obowiązujące w czasie wojny, jeśli prezydent wprowadzając stan wojenny nie postanowi inaczej”.

Rząd podkreślił przy tym, że przepis ten „odnosi się wyłącznie do stanu wojennego, a jego uchylenie skutkowałoby brakiem możliwości świadczenia pracy przez osoby posiadające pracownicze przydziały mobilizacyjne do jednostek wojskowych”. I znowu pojawia się pytanie, dlaczego w takim razie próbowano ten zapis wprowadzić.

Co z kompetencjami Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych?

Jak widać, Rada Ministrów w swoim stanowisku nie odniosła się do najważniejszych i wzbudzających największe kontrowersje problemów, które nowa ustawa miała rozwiązywać: kompetencji Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i definicji „czasu wojny”.

To prawdopodobnie z tego powodu projekt opracowany przez BBN i z taką szybkością przekazany do Sejmu ugrzązł tam na pół roku. Po debacie sejmowej 28 sierpnia br., już 10 września powołano w Komisji Obrony Narodowej „Podkomisję nadzwyczajną do rozpatrzenia przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw”.

Posłowie bardzo szybko zorientowali się, że coś z tą ustawą jest nie tak. Już w czasie spotkania na której ukonstytuowała się podkomisja, jej ówczesna przewodniczącą posłanka Jadwiga Zakrzewska (PO) rozpoczęła słowami: „Mamy poważny problem… okazuje się, że według opinii niektórych ekspertów jest ona (ustawa) niekonstytucyjna”.

Poinformowano wtedy również, że trzy analizy zlecone przez Biuro Analiz Sejmowych, przygotowane przez dr. Piotra Czarnego (eksperta ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych) i dwóch uznanych konstytucjonalistów: prof. dr hab. Andrzeja Szmyta (eksperta ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych z Uniwersytetu Gdańskiego) oraz prof. zw. dr hab. Bogusława Banaszaka (Uniwersytet Wrocławski, Katedra Prawa Konstytucyjnego) „są bardzo krytyczne wobec tej ustawy”.

Przytoczone opinie nie są takie same, ale w jednym wszyscy ich autorzy się zgadzają: definicja czasu wojny zaproponowana przez BBN jest niewystarczająca. Dlaczego więc została wysłana do Sejmu? I dlaczego nie zostało to zauważone w stanowisku Rady Ministrów?

Biuro Bezpieczeństwa Narodowego w swoim projekcie ustawy nie zaproponowało więc rozwiązania problemu, ale tylko go zasygnalizowało zrzucając jego załatwienie na najczęściej słabo orientujących się w temacie posłów.

O co w tym wszystkim chodzi?

Szukanie różnic w pojęciu „czas wojny” i „stan wojny” jest tak naprawdę jedynie próbą odciągnięcia od rzeczywistego problemu, jaki powstał po wprowadzeniu reformy systemy dowodzenia i kierowania 1 stycznia 2014 r. Nagle się bowiem wtedy okazało, że po zmianach nie będzie żadnej osoby w armii, która byłaby przygotowana do dowodzenia całymi Siłami Zbrojnymi.

Kiedyś takie kompetencje mieli ludzie pełniący obowiązki Szefa Sztabu Generalnego, którzy nadzorowali działanie wszystkich Rodzajów Sił Zbrojnych i Dowództwa Operacyjnego. Teraz Szef Sztabu Generalnego jest na takim samym poziomie w systemie dowodzenia jak Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych i Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych (którzy zresztą na czas wojny przygotowują własne, równorzędne stanowiska dowodzenia).

Wprowadzenie tzw. Kandydata na Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych jest więc niczym innym, jak próbą ukrycia błędu reformy i „cichego” powrotu do tego, czym był kiedyś „szef Sztabu Generalnego”. Problem jest w tym, że naturalnym kandydatem dla BBN do tego stanowiska jest Dowódca Operacyjny RSZ, który będzie teraz musiał zwiększyć zakres swoich obowiązków. Ale jak on będzie przygotowywany nie wiadomo, o czym świadczy negatywne stanowisko Rady Ministrów w tej sprawie.

Sam problem czasu i stanu wojny można by rozwiązać bardzo szybko uznając po prostu, że autorzy Konstytucji RP wiedzieli co robią i wpisując oba te pojęcia myśleli o jednym. Mówiąc krótko, uznając, że „czas wojny zaczyna się wtedy, gdy Sejm (lub Prezydent RP) wprowadzą stan wojny”. Bez czekania na wnioski Rady Ministrów i przejmując za tą decyzję pełną odpowiedzialność.

Tylko, że wtedy trzeba by było zdefiniować konkretnie to, co jest rzeczywiście niezbędne: „Co upoważnia Sejm (Prezydenta) do ogłoszenia stanu wojny?” Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, proponując w projekcie ustawy by ogłoszenie czasu wojny przez prezydenta było możliwe tylko „…w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”, potwierdziło, że jak na razie na zdefiniowanie „szarego” konfliktu nie mamy co liczyć.